我市召开迎接国家卫生城市(县城)复审和创建全国文明城市工作推进会议

[6] 国家产生后，在政府强制权的控制下，社会实现了有序化，侵犯自由权利的个人暴力行为受到遏制，但政府权力毕竟是把双刃剑，既有可能造福于社会，行保障人民自由权利之善，也有可能成为社会祸害，作出侵犯人民自由权利之恶。

1946年，在盟军司令部主导下制定的日本新宪法确立了法美式的国民主权原理，在序言第一段中明确宣明主权存于国民，其第1条规定：天皇是日本国以及日本国民统合的象征，其地位乃基于主权之所在的日本国民之公意。  注释: 本文为新世纪优秀人才资助计划的研究成果之一。

[16] 加藤弘之『国体新論』谷山楼蔵梓明治七年（1874年）第１２月官許二十七ー―三十ページ参照。《汉书》中有温故知新，通达国体一语，[⑥] 其中的国体表示国家状态。[79] 梁启超：《异哉所谓国体问题者》，《饮冰室合集》（之八、专集之三十三），第94页。[27] 随着国体观念在明治宪法中的实定化，国体概念史也进入了一个新的发展阶段，即如何通过宪法学对其内涵加以严密的诠释，使之获得精致化的自洽性，从而付诸国家体制的具体运行。进入20世纪之后，国体一语开始随着当时一批日本公法著作中译本的印行而进入了国人的视野。

政体视乎时势以转移，非如国体之固定而难改。其间，著名启蒙学者加藤弘之甚至在1874年出版的《国体新论》一书中区分了国体与政体这两个概念，认为前者是国家的本质，后者则是政府的形式。当然，这个法律并不是公众诉求表达机制的唯一立法，在这个能够统摄其他法律规范的典则之下，还应当有其他配套规定，如行政法规层面的配套规定、政府规章层面的配套规定、地方立法层面的配套规定，等等。

在有关的政治形势相对宽松的背景下，公众诉求表达的内容和范围可能要宽一些。第二，公众诉求表达机制的法关系是公法关系。就决定于行政命令而论，有些情况下国家通过行政命令决定公众诉求表达的走势。但是，将不同制度中的公众诉求整合在一个机制之下是我们要做的事情。

公众诉求表达行为与公众诉求表达形式有着密切的联系。当然，问题不一定如此绝对，也许在有些情况下形式与行为是统一在一起的。

反过来说，如果我们没有将公众诉求表达机制纳入法治化的轨道之中，就不利于实现公众诉求表达的规范化。上述两种关系形式的任何一种最终都体现于公众与政府之间。公众诉求表达机制也是这样，其不论怎样承载权利，不论承载什么样的权益关系，其在制度层面上所体现的法关系始终是公法关系。吴英姿：《大调解的功能及限度：纠纷解决的制度供给与社会自治》，《中外法学》2008年第2期。

公众诉求表达在我国的形式和路径并不少。如果某些个体或群体在对抗宪法秩序的情况下为诉求表达就不应当被归入公众诉求表达的范畴，这个大前提是必须清楚的。当然，这个结构的形成是通过法律手段为之的。承担立法、执法、司法职能的国家机关都应当结合自己在国家政治职能中扮演的法治角色努力完成公众诉求表达机制的法治化。

⑤可见，权利诉求的社会化处理是与人们对法的挂一漏万弊端的担心联系在一起的。众所周知，公众诉求在政治学中指公众对政府系统的利益诉求，即其对象是政府机关，包括行政机关、司法机关、立法机关等。

有人将这种机制叫做排气阀，即一些有识之士认为当公众对政府或社会有不满情绪时，能够让其有所释放，不能将不同意见压制下来。综观诸发达国家公众诉求表达的路径，大体上有下列模式：第一种模式是将公众诉求表达的路径予以社会化，使公众诉求表达融入社会系统之中，公众可以在政府系统以外完成主要的诉求表达行为。

以美国为代表，其将公众诉求表达与行政程序规则的建立和完善统一起来，将公众诉求表达与司法审查制度的完善结合起来，将公众诉求表达与立法的社会参与结合起来。但就诉求表达机制而论，法律层面的东西并不比政策层面的东西多。在政治机制占统治地位的格局下，公众诉求以政府的承认为前提，即政府常常把没有承认的诉求表达形式和内容视为非法，并可能采取高压手段予以处置之。同年5月23日贺卫方教授等五位法学界人士以中国公民的名义，向全国人民代表大会常务委员会提交就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序建议书。如果我们将公众诉求表达机制的建构理解为一定行为或一定表达形式的完善，那就大大降低了公众诉求表达机制法律建构的价值，也曲解了这个概念的涵义。(19)参见张淑芳：《行政法援用研究》，中国政法大学出版社2008年版，第46—51页。

当宪法确定这些路径时所针对的是公众的权益，而不是针对表达的形式，更没有将表达的形式作为一个机制建构起来。笔者认为，公众诉求表达机制的法律要件应当作出下列初步确定： 第一，公众诉求表达机制的基础是宪政制度。

不界定基本概念既有可能导致法制的不统一，又有可能带来法治实践中的操作困惑。毫无疑问，公众诉求表达在法治社会是一个法律问题，应当纳入法治的轨道。

进一步讲，非法治化之下的诉求表达即便有相应的机制，也难以建立起公众与政府之间的信任关系。因此，表达行为中的法律规范和法律调整就是必不可少的。

第二种形态是一个国家有公众诉求表达的一般规定，甚至有路径和形式的具体规则，但在具体的公众诉求表达行为中，有些是在法律之外进行的，这即便在法治高度发达、公众诉求表达机制相对完善的国家也是经常发生的。在一个民主与法治的社会中，公众诉求表达的接收是不能打折扣的，若公众诉求的表达不能被接收，这个社会的职能机制就必然处于不正常的状态之中。公众诉求表达对于政府而言是善意的，而政府对公众诉求表达行为亦以善意的眼光观察。国家政权机关亦难以在无法律依据的情况下正确对等公众的诉求表达，这也是法治实践中的一个普遍现象。

关于公众诉求表达机制究竟用几道纲统摄起来是需要我们进一步研究的问题。我国在1989年建立行政诉讼制度以后，诸多公民、法人和社会组织在行政诉讼过程中所追究的并不是实现自己的实体权利，而主要是实现自己的程序权利，一些公民甚至以能将行政主体推上被告席为最后的价值，此种诉求中的程序属性是十分明显的。

否则，公众诉求表达机制便难以建构，即使有所建构也难以成为一种相对长效的机制。  二、我国公众诉求表达机制法治化不足之表现 我国公众诉求表达的路径和形式是在长期的历史发展中形成的，其具有非常明显的历史印痕。

由此可见，解决社会矛盾和化解社会纠纷既是社会过程的组成部分，又是一国政权运转的基本内容。公众诉求表达无论在什么情况下都必然与政府有着密切关系。

政府与公众之间的关系是分析公众诉求表达及其机制的一个重要元素。公众的某一诉求表达若无法律依据很可能被划归到违法行为之中，事实上存在于所谓诉求表达中的违法行为并不少见。公众诉求表达机制在我国尚未成为法律概念，就这个概念的全称而言最早出现于中共十七大文件中，而该文件只是提到了这一概念，并没有界定它的基本涵义。公众诉求的路径和形式在我国法律体系中有一些规定。

第五阶段为1999年宪法第13条修正案的出台至今，这一阶段公众诉求进入了法治化阶段，一方面公众诉求作为一个正式概念体现在党和政府的文件之中，另一方面，公众诉求作为法治建设的方式及法治建设的组成部分得到了人们的普遍认可。公众诉求的内容究竟应当如何确定并不是一个不太重要的问题，而是一个关系到诉求机制究竟容纳什么内容、以何种形式出现的问题。

而我国的一些法律文件和政府文件并未明确这一点，常常将国家作为公众诉求的对象，甚至将执政党作为公众诉求的对象，此种泛泛而谈的公众诉求对象必然使诸种诉求路径和形式之间不能形成结构。⑩ 第二，公众诉求表达机制没有法律设定的层次。

如用法律主体分析法的行为，用法律主观要件分析法的行为，用法律的客观要件分析法的行为，用法律客体分析法的行为。公众诉求机制在一国的建构和对建构过程的诸种来自于社会的主张，其实都不直接涉及公众实体上的权利与义务，所涉及的仅仅是程序上的权利与义务。